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Saisi sur la question de la définition de l’intérêt général attaché aux associations par Patrick KANNER, ministre de la Ville, de la Jeunesse et des Sports, le Haut Conseil à la Vie Associative (HCVA) a remis son Rapport sur la notion d’intérêt général fondant l’intervention des associations le 25 mai 2016. Ce rapport précise la notion d’intérêt général, repère les critères les plus pertinents pour qualifier les organismes et leurs activités d’intérêt général et formule des propositions de nature à sécuriser les acteurs associatifs, notamment au regard de la concurrence.

Les indices pour qualifier un organisme d’intérêt général

La complexité du concept d’intérêt général appelle non une définition stricte et figée mais un faisceau d’indices permettant de définir ce qui peut qualifier d’intérêt général un organisme et ses activités.
Selon le HCVA, un organisme d’intérêt général doit être un lieu d’engagement et de citoyenneté, et il doit permettre à ses membres, voire à ses usagers, d’être des citoyens actifs.
Les conditions d’attribution d’un agrément par la puissance publique sont au nombre de trois :
  • Répondre à un objet d’intérêt général ;
  • Présenter un mode de fonctionnement démocratique ;
  • Respecter des règles de nature à garantir la transparence financière.

La notion d'intérêt général : un enjeu majeur


Selon le Haut Commissariat, la reconnaissance de la contribution des associations à l’intérêt général constitue un enjeu majeur pour l’ensemble du monde associatif, quelque soit le domaine d’activité ou le territoire d’intervention, et ceci à plusieurs titres. C‘est d’abord un enjeu à hauteur du poids que représente ce secteur d’activités : 85 milliards d’euros de budget annuel en 2014, 1,8 million de salariés soit 8% de l’emploi salarié total de l’économie française et 16 millions de bénévoles.
C’est un enjeu qui intervient dans un contexte de modification des relations entre les associations et les pouvoirs publics en particulier en raison de la réforme des administrations territoriales de l’État en 2012.
C’est aussi un enjeu économique pour un grand nombre d’associations dont l’accès aux financements publics peut se trouver déstabilisé à la fois par ces changements structurels et le contexte de crise économique conduisant à une réduction des moyens budgétaires de l’État et des collectivités.
C'est enfin un enjeu de nature sociale. Ainsi, plusieurs associations, intervenant dans le domaine des aides à la personne, de l'éducation populaire ou du tourisme, ont alerté le HCVA sur le risque de disparition de certaines activités associatives d'intérêt général : d’un côté, les associations intervenant de longue date ne sont plus en situation de maintenir leurs services du fait de difficultés financières ; de l’autre, les acteurs économiques du secteur marchand n’envisagent pas pour autant de répondre à cette demande sociale qu’ils considèrent peu rémunératrice.

Les difficultés et les attentes exprimées par les associations


Le HCVA a procédé à de nombreuses auditions des représentants d’associations issus des principaux secteurs d’intervention : l’aide à domicile, la jeunesse et l’éducation populaire, l’environnement, la culture et le sport.  
Le Haut Conseil a constaté que les grands réseaux associatifs tenaient la concurrence d'opérateurs lucratifs pour une situation de fait entre les différents acteurs économiques, mais ce principe de réalité ne les conduit pas pour autant à renoncer à leur projet associatif et à leurs valeurs.

Les problèmes les plus soulevés lors des auditions ont trait :
  • au recul des financements publics ;
  • à la non revalorisation ou à la complexité des aides aux personnes plus fragiles, rendant plus difficile l'accès aux services concernés ;
  • à une orientation des aides à l'emploi qui n'avantagent pas toujours le secteur associatif d'intérêt général ;
  • à l'implantation et au développement d'acteurs marchands sur des secteurs d'activités jusque-là occupés par des associations ;
  • au fait que l'apparition de cette concurrence, en captant les personnes les plus solvables, fragilise le modèle économique associatif en le contraignant à replier son action dans une logique de "sélection adverse", en direction des personnes à revenus plus modestes ;
  • à la nécessité pour les associations confrontées à ce contexte, de se maintenir à l'équilibre en "ajustant" leurs tarifs, ou en développant des activités accessoires ;
  • au constat établi que le cumul de ces différents phénomènes génère le risque qu'un nombre croissant de personnes, pas assez pauvres pour bénéficier des aides facilitant l'accès aux services considérés, et pas assez riches pour pouvoir se les offrir, soient exclues de l'accès à ces services. Il en résulte un phénomène plus global d'exclusion de la frange inférieure de la classe moyenne de l'accès à ces services d'intérêt général.
  • à un autre constat, qui découle du précédent, selon lequel le coût de la prise en charge de ces personnes incombera nécessairement, tôt ou tard, à la collectivité, laquelle, sauf à laisser pour compte ces personnes, devra créer de nouveaux dispositifs d'aides. Indépendamment de ces aspects économiques, il ne faut pas négliger le risque de voir certaines missions d'intérêt général disparaître purement et simplement si leur modèle n'est pas sécurisé par la puissance publique.

Les propositions du HCVA


Trois scénarios sont proposés par le HCVA pour répondre à l'objectif recherché de sécurisation des acteurs associatifs d'intérêt général en tenant compte des contraintes publiques.

Scénario 1 : la reconnaissance d’une association comme participant de l’intérêt général instruite au sein d’une commission d’examen composée de façon plurielle
Celle-ci serait composée de représentants des principaux ministères en relation avec les associations, de représentants des collectivités et de représentants d’organismes d’intérêt général.
Point positif, le HCVA ne  propose pas la création de nouvelles commissions, mais veut s'appuyer sur deux commissions déjà existantes et dont les attributions et la composition pourraient être élargies : au niveau départemental, la commission départementale de la jeunesse, des sports et de la vie associative, composée paritairement des représentants des services déconcentrés de l’État et des représentants d’associations, et au niveau régional, la commission régionale consultative du fonds de développement pour la vie associative (FDVA).
La commission pourrait être saisie, soit par une association ayant besoin de voir son caractère d'intérêt général reconnu par un avis officiel, soit par une administration à qui il appartiendrait de se prononcer en remettant en cause ledit caractère. L'avis rendu s'imposerait à toutes les administrations et pourrait faire l'objet d'un recours gracieux devant une commission nationale.
Cette procédure, qui a l'avantage de s'appuyer sur des instances existantes, est celle privilégiée par le HCVA.  

Scénario 2 : une reconnaissance accordée à la demande de l’association par une administration
Comme dans le scénario 1, l’initiative de la demande incombe à l’association qui sollicite la reconnaissance. Mais cette fois l’association adresse sa demande de reconnaissance auprès de l’administration, de la collectivité ou de l’organisme compétent au titre duquel la reconnaissance est sollicitée. Ainsi l’administration fiscale serait compétente pour se prononcer dans le cas d’une association recherchant la qualification d’intérêt général aux fins de pouvoir délivrer des « reçus fiscaux » à leurs donateurs, ouvrant droit à une déduction d’impôt.
Point négatif, ce scénario présente l'inconvénient d'exclure de l'appréciation les représentants des associations.

Scénario 3 : l’association respectant les critères est d’intérêt général a priori.
Il revient à l’administration ou à la collectivité qui contesterait cette qualification de motiver sa décision. Ce scénario inverse la logique du processus de reconnaissance. Il ne reviendrait plus à l’association d’en prendre l’initiative mais à l'administration concernée.
Point positif, ce scénario repose sur le principe d'une reconnaissance des associations au service de l’intérêt général.
Il ne prive pas pour autant les services de l’État ou les collectivités de leur capacité de refuser l’accès aux droits ouverts, sous condition d’en exposer les motifs dans le cadre d’une procédure transparente et contradictoire. Il reviendrait aux services qui contesteraient cette qualification à une association d’en prendre l’initiative et de motiver sa décision. Si l’association en convient, ou en cas de non contestation de la décision dans un certain délai, cette décision serait applicable. Un recours gracieux et suspensif pourrait toutefois être introduit par l'organisme contre la décision initiale de refus. Le service instructeur pourrait alors soit revenir sur son refus initial et l’association serait rétablie dans sa reconnaissance d’intérêt général, soit maintenir son opposition initiale. L’association dont le rejet serait confirmé pourrait faire appel devant une instance d’appel. La commission de la jeunesse, des sports et de la vie associative du scénario 1 pourrait être cette instance d’appel.
Point négatif, ce scénario s'éloigne de l'objectif de sécurisation recherché, dans la mesure où il ne permet pas à l'association d'obtenir la confirmation souhaitée qu'a posteriori, dans le cadre d'une procédure engagée à son encontre par l'administration.